At­tributions

1. Prise de position sur les projets gouvernementaux

En République fédérale d’Allemagne, la plupart des lois émanent de projets du gouvernement fédéral. Or, c’est au Bundesrat que revient le « premier mot » sur ces projets de loi lors de leur examen parlementaire.

En effet, la Loi fondamentale stipule que le gouvernement fédéral doit transmettre ses projets de loi en premier lieu au Bundesrat, qui est autorisé à « prendre position » dans un délai de six semaines - délai pouvant être ramené à trois semaines ou porté à neuf semaines dans certains cas particuliers. Le Bundesrat use de ce droit presque sans exception. L'examen et les discussions de projets de loi constituent d'ailleurs l'une des activités principales du Bundesrat. Au cours de cet « examen en première lecture », les expériences et la compétence acquises par les Länder - qui, dans la pratique, appliquent la quasi-totalité des lois - viennent enrichir la législation fédérale. L'exécutif des Länder mène un dialogue intense avec l'exécutif de la Fédération. La fonction de contrôle du Bundesrat au sein de la structure fédérative apparaît alors dans toute sa clarté.

Les commissions du Bundesrat examinent les projets de loi sous tous leurs aspects : constitutionnel, spécialisé, financier et politique. S'il est très fréquent qu'elles proposent des amendements, des ajouts ou des alternatives, il leur arrive assez souvent, également, de résumer leur prise de position à trois mots : « pas d'objection ». En revanche, il est très rare qu'un projet de loi soit rejeté en bloc ; dans ce cas, ledit projet peut quand même être déposé au Bundestag par le gouvernement fédéral.

A ce stade de la procédure législative, le gouvernement fédéral et le Bundestag ne sont pas encore liés par la prise de position du Bundesrat. Mais ce « premier mot » est un signal important, qui laisse présager de ce que sera le « dernier mot » du Bundesrat au cours de l'« examen en seconde lecture ». A ce titre, les prises de position ne sauraient donc être ignorées. Le gouvernement fédéral expose ensuite son avis dans une « réplique » sous forme écrite. Le projet de loi, la prise de position et la réplique du gouvernement sont alors déposés au Bundestag.

2. Saisine de la commission de médiation

Tous les textes de loi adoptés par le Bundestag doivent être transmis au Bundesrat par le président du Bundestag.

Cet « examen en seconde lecture » commence par de nouvelles délibérations des commissions, notamment pour vérifier si la prise de position en première lecture a été prise en compte et si le Bundestag a procédé à d'autres remaniements.

Si le texte adopté par le Bundestag repose sur un projet de loi qu'il a lui-même élaboré, il ne sera soumis qu'à cet « examen en seconde lecture », qui porte alors son nom à tort. Lorsque le Bundesrat n'est pas d'accord avec un texte adopté par le Bundestag, il peut, dans un délai de trois semaines, saisir la commission de médiation. La demande de saisine, qui doit avoir été votée par le plénum à la majorité absolue, s'accompagne alors de propositions d'amendement concrètes avec une justification détaillée

3. Résolutions sur les lois d’approbation

Les lois qui touchent particulièrement les intérêts des Länder ne peuvent entrer en vigueur que si le Bundesrat les approuve expressément.

Si le Bundesrat s'y oppose définitivement, ces lois sont réputées échouées. Le Bundestag ne peut pas voter contre les rejets du Bundesrat. Le seul recours possible du Bundestag et du gouvernement fédéral consiste à saisir la commission de médiation pour entreprendre une tentative de conciliation. Pour qu'une loi d'approbation puisse passer, il faut donc nécessairement qu'il y ait accord entre le Bundestag et le Bundesrat. Les dispositions particulières de la Loi fondamentale précisent pour quelles lois l'approbation du Bundesrat est requise. Ces lois s'articulent autour de trois catégories principales :

  • Les lois portant modification de la Constitution. Dans ce cas, l'approbation du Bundesrat est requise à la majorité des deux tiers.
  • Les lois mettant en cause les recettes des Länder. Il s'agit essentiellement des lois d'impôts au produit desquels participent les Länder et les communes : impôts sur le revenu, taxe sur la valeur ajoutée et taxes de circulation sur les véhicules à moteur.
  • Les lois touchant l'autonomie administrative des Länder.

Cette dernière catégorie est particulièrement importante, car il suffit qu'une loi renferme une seule disposition de ce genre pour que l'ensemble de cette loi nécessite l'approbation du Bundesrat. C'est par exemple le cas lorsque les Länder se voient prescrire certaines réglementations de compétence, des formulaires, des délais, des taxes administratives, des modalités de notification ou bien encore de nouvelles autorités administratives par la loi fédérale. Ces dispositions particulières peuvent rendre l'approbation du Bundesrat nécessaire pour des lois qui ne touchent pas, dans leur ensemble, les « intérêts des Länder » - comme dans le cas des traités internationaux et des questions de défense.

Le rang et l'importance politiques que la constitution confère au Bundesrat découlent principalement de son droit de codécision pour les lois d'approbation. Du fait de ce droit, le Bundesrat exerce une influence considérable sur la législation car dans la pratique, environ la moitié des lois fédérales sont des lois d'approbation. Dans 50 % des cas, le Bundestag ne peut donc légiférer seul, mais doit tenir compte, dans ses décisions, du point de vue du Bundesrat. Quant à ce dernier, il ne peut non plus rien obtenir à lui seul - d'autant plus qu'un « non » constitue toujours une entrave à de nouvelles propositions, mais jamais une contribution active.

4. Contribution aux lois pouvant faire l’objet d’une opposition

Le Bundesrat apporte également sa contribution aux lois qui ne nécessitent pas son approbation. Il s’agit alors de lois pouvant faire l’objet d’une opposition.

Dans ce cas, son intervention ne peut que faire office de mise en garde expresse à l'égard du Bundestag. Lorsque le Bundesrat fait « opposition » dans un délai de deux semaines à l'issue de la procédure de médiation, le Bundestag est tenu de délibérer une nouvelle fois sur le texte en question. Si le Bundestag ne partage pas les réserves du Bundesrat, il peut rejeter à la majorité absolue de ses voix l'opposition que le Bundesrat a lui aussi votée à la majorité absolue (il s'agit alors de la « majorité du chancelier »).

Si l'opposition du Bundesrat a été votée à la majorité des deux tiers, le Bundestag ne pourra la rejeter qu'avec deux tiers des suffrages exprimés et à la condition que ces voix représentent au moins la majorité des membres du Bundestag. Si l'opposition est rejetée, la loi concernée peut entrer en vigueur. En revanche, si le Bundestag ne réussit pas à rallier la majorité nécessaire au rejet de l'opposition, la proposition de loi avorte, au même titre que lorsque le Bundesrat oppose un refus définitif à une loi d'approbation.

5. Élaboration de propositions

Le Bundesrat a le droit de déposer des propositions de loi au Bundestag.

Ces propositions sont d’abord soumises au gouvernement fédéral afin qu’il puisse prendre position. Elles doivent ensuite être transmises au Bundestag dans un délai de six semaines - voire trois ou neuf semaines dans certains cas particuliers.

Le Bundestag examine ces propositions selon la même procédure que pour les initiatives émanant de ses rangs ou les projets de loi du gouvernement fédéral. Pouvant décider librement en la matière, le Bundestag peut refuser d'adopter un texte de loi. Il est alors impossible de saisir la commission de médiation pour surmonter ce refus. Si, par le passé, le Bundesrat n'a émis que relativement peu d'initiatives législatives, c'est sans doute, en partie, parce que cette procédure lui est défavorable. Toutefois, un nombre de lois ont été adoptées sur son initiative, notamment des textes visant à améliorer la protection juridique ainsi que celle des clients et des consommateurs. Citons, à titre d'exemple : le droit d'annulation des achats à crédit, l'interdiction de conclure des accords relatifs au lieu de juridiction, l'obligation - pour la protection de l'acheteur - de satisfaire aux prescriptions de forme en cas d'achat immobilier et le renforcement - pour la protection de leurs résidents - de la surveillance exercée par l'Etat sur les maisons de retraite. Le Bundesrat est également à l'origine d'initiatives sur la lutte contre les abus dans le droit d'asile et contre la criminalité organisée, ainsi que de propositions pour couvrir le risque lié à l'assistance des personnes dépendantes.

Ces dernières années, le Bundesrat a émis un nombre croissant de propositions de loi. Il recourt également de plus en plus souvent à la résolution - un instrument parlementaire qui, sur le plan politique, complète son droit d'initiative. Généralement adressées au gouvernement fédéral, ces requêtes visent à attirer l'attention sur des problèmes n'ayant pas encore trouvé de solution satisfaisante.

6. Règlements

Le Code de la route allemand, qui concerne pratiquement chaque citoyen, n’a pas été édicté par le Bundestag, mais par le ministre fédéral des transports, avec l’approbation du Bundesrat. Voilà un exemple d’« administration » de la Fédération, à laquelle le Bundesrat concourt.

Les règlements sont des décrets d'application de la loi de portée générale. L'approbation du Bundesrat est requise pour la plupart des règlements émis par le gouvernement fédéral et par certains ministres fédéraux. L'examen de ces projets, auxquels le Bundestag ne concourt que dans des cas exceptionnels, occupe grandement le Bundesrat. Dans ce contexte, la majorité des travaux se déroule au sein des commissions. Si bien que lors des séances publiques de l'assemblée plénière, ces prescriptions, qui n'ont généralement qu'un faible impact politique, ne tiennent plus que peu de place. Le droit d'approbation signifie que le Bundesrat est habilité à participer, à égalité de droits, au contenu des règlements. Dans la pratique, l'approbation n'est souvent accordée que « sous réserve » de certaines modifications. La commission de médiation ne peut pas être saisie.

7. Approbation de prescriptions administratives générales

Tout comme les règlements, de nombreuses prescriptions administratives générales sont soumises à l’approbation du Bundesrat quand ces textes, qui s’adressent aux autorités administratives, touchent les compétences des Länder.

C'est par exemple avec l'approbation du Bundesrat qu'ont été adoptés le « barème des amendes d'avertissement » punissant les infractions au Code de la route, et le « système de points » pouvant entraîner le retrait du permis de conduire.

8. Lecture de projets de loi de l’Union européenne

Avec l’intégration croissante de l’Union européenne, les réglementations adoptées à Bruxelles interfèrent de plus en plus sur la législation nationale. Dans ce contexte, l’organe de décision est le Conseil des ministres, dans lequel chaque État membre est représenté par un membre de son gouvernement.

D'après l'article 23, al. 2, de la Loi fondamentale, le Bundestag et les Länder par l'intermédiaire du Bundesrat concourent aux affaires de l'Union européenne. Le gouvernement fédéral doit donc informer le Bundestag et le Bundesrat de manière complète et aussi tôt que possible de tous les projets de l'Union européenne.

Le Bundesrat - ou, en cas d'urgence, sa chambre européenne - émet alors son avis sur les projets de règlements et de directives de l'Union européenne qui lui ont été soumis après en avoir minutieusement délibéré au sein de ses commissions. Lorsque les réglementations de droit européen portent sur des sujets relevant, au plan interne, de la compétence de la Fédération, le gouvernement fédéral est tenu de « prendre en considération » l'avis du Bundesrat pour ses décisions à Bruxelles. Lorsque des pouvoirs de législation des Länder, l'organisation de leurs administrations ou leur procédure administrative sont concernés de manière prépondérante, l'opinion du Bundesrat doit être « prise en considération de manière déterminante ». Cela signifie que, dans ce cas, le Bundesrat a le dernier mot à dire pour la définition de la position allemande au Conseil des ministres. Il doit cependant veiller à « [préserver] la responsabilité de la Fédération pour l'ensemble de l'Etat » - ce qui fait allusion aux responsabilités de la Fédération dans les domaines de la politique d'intégration, de la politique extérieure et de la politique de sécurité. Si le Bundesrat et le gouvernement fédéral ont un conflit d'opinion à ce sujet et ne réussissent pas à s'entendre, l'opinion du Bundesrat fait autorité lorsqu'elle repose sur une décision prise à la majorité des deux tiers. Ce droit de décision final est toutefois limité, dans les cas qui pourraient entraîner une augmentation des dépenses ou une diminution des recettes de la Fédération : la position prescrite par le Bundesrat pour l'Allemagne doit alors être approuvée par le gouvernement fédéral. Lorsque les réglementations de l'UE concernent des pouvoirs exclusifs de législation des Länder de manière prépondérante, le chef de la délégation allemande et préposé au vote au sein du Conseil des ministres de Bruxelles « doit » même être un ministre de Land désigné par le Bundesrat. Dans ce cas, le Bundesrat ne concourt pas seulement à la formation de la volonté sur le plan intérieur, mais décide directement de l'exercice des droits dont jouit la République fédérale d'Allemagne en tant qu'Etat-membre de l'Union européenne.

9. Participation aux affaires étrangères

L’article 32, al. 1, de la Loi fondamentale stipule que la charge des relations avec les Etats étrangers relève de la Fédération - sans attribuer cette charge à des organes constitutionnels particuliers. Cet article n’exclut donc ni le Bundesrat en sa qualité d’organe fédéral, ni le Bundestag.

Dans l'esprit de la Loi fondamentale, toutefois, l'élaboration de la politique étrangère constitue l'une des tâches principales du gouvernement fédéral, qui a le pouvoir de prendre des décisions d'une portée considérable, voire même existentielle, sans dépendre des organes législatifs. Mais d'après l'article 59, al. 2, de la Loi fondamentale, les traités internationaux réglant les relations politiques de la Fédération, ou relatifs à des matières relevant de la compétence législative fédérale, requièrent « l'approbation ou le concours des organes respectivement compétents en matière de législation fédérale, sous la forme d'une loi fédérale ».

Juridiquement parlant, cela signifie que toute loi portant ratification d'un traité international nécessite l'approbation du Bundesrat, dès lors que la Loi fondamentale exige cette même approbation pour l'entrée en vigueur d'une loi nationale de même contenu. Le Bundesrat peut alors empêcher cette convention internationale de prendre effet en y opposant un veto, c'est-à-dire en lui refusant son approbation. Ainsi, l'approbation du Bundesrat a été nécessaire pour approfondir les communautés européennes et donner naissance à l'Union européenne telle que la prévoyait le traité de Maastricht. L'approbation du Bundesrat est requise pour nombre d'autres traités, quand ils portent, par exemple, sur l'aide en cas de catastrophe, l'entraide administrative et judiciaire, le droit fiscal, la législation en matière d'assurance-vieillesse, la protection des placements financiers ou la défense de l'environnement. Lorsque la Loi fondamentale n'exige pas l'approbation du Bundesrat pour les réglementations nationales de même contenu que le traité international, la loi de ratification doit également être transmise au Bundesrat, qui ne jouit alors que d'un simple droit d'opposition (à l'examen en seconde lecture). Le cas échéant, le Bundestag peut rejeter cette opposition à la majorité des voix, afin d'ouvrir la voie à l'entrée en vigueur du traité (ratification). La politique étrangère bénéficie également des contacts que le Bundesrat, ses commissions, son président et certains de ses membres entretiennent avec l'étranger, notamment sous la forme de visites officielles.

10. Droit d’être informé par le gouvernement fédéral

Selon l’article 53, 3e phrase, de la Loi fondamentale, le gouvernement fédéral a l’obligation de tenir le Bundesrat « au courant de la conduite des affaires ».

Cette obligation vaut pour toutes les affaires du gouvernement : elle ne s'applique donc pas seulement aux projets législatifs et administratifs, mais également à la transmission d'informations sur la situation politique générale, la politique extérieure et la politique de défense. Le gouvernement fédéral doit informer le Bundesrat de sa propre initiative, de façon complète, en temps opportun et sans interruption.

De plus, le Bundesrat a le droit de convoquer tout membre du gouvernement fédéral à ses séances plénières de même qu'aux réunions de ses commissions, et de le questionner. A l'inverse, les membres du gouvernement fédéral sont autorisés à assister à toutes les séances du Bundesrat et de ses commissions. Ils doivent y être entendus à tout moment. Le Bundesrat n'use que très rarement de son droit formel de questionner les membres du gouvernement au cours des séances plénières.

Contrairement à une pratique courante du Bundestag, la seconde chambre n'a institué ni « heure des questions », ni interpellation.

11. Autres fonctions

La Loi fondamentale attribue au Bundesrat une multitude d’autres missions et d’autres pouvoirs.

C'est ainsi que les membres de la Cour constitutionnelle fédérale sont élus, pour moitié chacun, par le Bundestag et par le Bundesrat. Le Bundesrat est habilité à introduire un recours constitutionnel, et peut prendre position sur la procédure devant la Cour constitutionnelle fédérale. Le Bundesrat délègue des représentants auprès du conseil d'administration de l'Office fédéral pour l'emploi, ainsi qu'auprès d'autres organismes publics. Il est investi d¿un droit de proposition ou d'approbation pour le pourvoi de nombreux postes : c'est ainsi que la nomination du procureur général auprès de la Cour fédérale de justice, des procureurs généraux et des présidents des directions régionales de la Bundesbank, ne peut être soumise au président fédéral qu'avec l'approbation du Bundesrat. Une fois par an, le ministre fédéral des finances doit rendre compte au Bundestag et au Bundesrat des recettes et des dépenses, pour que le « quitus » soit accordé au gouvernement fédéral. Si le chancelier fédéral perd la confiance du Bundestag, sans que cela n'entraîne la dissolution du Bundestag, le gouvernement fédéral peut - selon une procédure compliquée - promulguer des lois avec l'approbation du Bundesrat. Dans un tel « état de nécessité législative », le Bundesrat fait office, en vertu de l'article 81 de la Loi fondamentale, de « réserve de légalité » permettant au Bundestag d'avoir la capacité d'agir.

Dans ses dispositions relatives à la surveillance fédérale sur les Länder, à l'état de crise intérieure et aux catastrophes naturelles, la Loi fondamentale lui assigne également des missions de contrôle. L'état de crise extérieure - c'est-à-dire l'état de défense - ne peut être constaté par le Bundestag qu'avec l'approbation du Bundesrat. Dans ce cas, il est possible d'appliquer les dispositions particulières prévues aux articles 115 a à 115 k pour l'état de défense.

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