Struktur und Aufgaben
Zustimmungs- und Einspruchsgesetze
Die Eingangsformel eines jeden Gesetzes lässt erkennen, ob es sich um ein zustimmungsbedürftiges oder nicht zustimmungsbedürftiges Gesetz handelt. Sie lautet entweder "Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen" oder "Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates das folgende Gesetz beschlossen".
Die Unterscheidung von so genannten Zustimmungs- und Einspruchsgesetzen ist wichtig für die Art des Zusammenwirkens von Bundestag und Bundesrat im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens.
- Zustimmungsgesetze
- Einspruchgesetze
- Abspaltung von Gesetzesteilen und Streit über die Zustimmungsbedürftigkeit
Zustimmungsgesetze
Der verfassungspolitische Rang und die Bedeutung des Bundesrates ergeben sich hauptsächlich aus seinen Mitentscheidungsrechten bei Zustimmungsgesetzen. Diese Gesetze können nur zustande kommen, wenn Bundesrat und Bundestag sich einig sind. Bei einem endgültigen Nein des Bundesrates sind Zustimmungsgesetze gescheitert.
Welche Gesetze zustimmungsbedürftig sind, ist ausdrücklich und abschließend im Grundgesetz geregelt. Im Wesentlichen lassen sich drei Gruppen unterscheiden:
- Gesetze, die die Verfassung ändern.
Hier muss der Bundesrat sogar mit einer Zweidrittelmehrheit (46 Stimmen) zustimmen. - Gesetze, die in bestimmter Weise Auswirkungen auf die Finanzen der Länder haben.
Hierunter fallen auf der Einnahmeseite alle Gesetze über Steuern, an deren Aufkommen die Länder oder Gemeinden beteiligt sind: zum Beispiel die Lohn- und Einkommensteuer, die Mehrwertsteuer und die Gewerbesteuer.
Auf der Ausgabenseite zählen hierzu alle Bundesgesetze, die Pflichten der Länder zur Erbringung von Geldleistungen, geldwerten Sachleistungen oder vergleichbare Dienstleistungen gegenüber Dritten begründen. - Gesetze, für deren Umsetzung in die Organisations- und Verwaltungshoheit der Länder eingegriffen wird: Die Länder haben das Recht, von bundesgesetzlichen Regelungen über die Einrichtung der Behörden und über das Verwaltungsverfahren durch Landesgesetz abweichen zu dürfen. Die Zustimmung des Bundesrates ist insoweit nur erforderlich, wenn im Bundesgesetz wegen eines besonderen Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung das Verwaltungsverfahren ausnahmsweise ohne Abweichungsmöglichkeit für die Länder geregelt wird (Art. 84 Abs. 1 GG).
Einspruchgesetze
Das Grundgesetz geht vom Grundfall des nicht zustimmungsbedürftigen Gesetzes aus. Gesetze, die der ausdrücklichen Zustimmung des Bundesrates bedürfen, sind nämlich explizit im Grundgesetz aufgeführt. Alle Gesetze, die nicht einer der dort genannten Materien zugeordnet werden können, sind demnach so genannte Einspruchsgesetze. Der Einfluss des Bundesrates ist geringer als bei zustimmungsbedürftigen Gesetzen. Er kann seine abweichende Meinung dadurch zum Ausdruck bringen, dass er Einspruch gegen das Gesetz einlegt. Der Einspruch des Bundesrates kann durch den Deutschen Bundestag überstimmt werden.
Beschließt der Bundesrat mit der absoluten Mehrheit (Mehrheit der Mitglieder) seiner Stimmen Einspruch einzulegen, kann der Einspruch nur mit der absoluten Mehrheit im Bundestag (Mehrheit der Mitglieder = Kanzlermehrheit) überstimmt werden. Legt der Bundesrat den Einspruch mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit ein, müssen für die Zurückweisung des Einspruchs im Bundestag zwei Drittel der abgegebenen Stimmen zusammen kommen, mindestens jedoch die Stimmen der Hälfte aller Mitglieder.
Abspaltung von Gesetzesteilen und Streit über die Zustimmungsbedürftigkeit
Die Zustimmung oder Ablehnung kann immer nur zu einem Gesetz als Ganzem beschlossen werden, eine teilweise Ablehnung ist nicht möglich. Mitunter werden Gesetze, die nur wegen der Verfahrensregelungen zustimmungsbedürftig sind, aufgeteilt: in ein zustimmungsbedürftiges Verfahrensgesetz und ein nicht zustimmungsbedürftiges Sachgesetz. Der Bundesrat kann gegen das Sachgesetz allenfalls Einspruch einlegen, der allerdings im Bundestag überstimmt werden kann. Das Bundesverfassungsgericht hat eine solche Aufteilung im Rahmen des gesetzgeberischen Ermessens gebilligt. Der Bundesrat vertritt die Ansicht, dass dieses Ermessen dann endet, wenn die Gesetze auf Grund ihres Regelungsgehalts notwendigerweise zu einer technischen Einheit verbunden werden müssen.
Ist streitig, ob ein Gesetz der Zustimmung des Bundesrates bedarf, dann entscheidet darüber zunächst der Bundespräsident bei der Verkündung des Gesetzes. Eine endgültige und verbindliche Entscheidung kann jedoch nur das Bundesverfassungsgericht treffen.