Lois d’approbation et lois pouvant faire l’objet d’une opposition

Gesetzesvorlagen

© Bundesrat

Dans toute loi, la formule introductive permet de reconnaître s’il s’agit d’une loi nécessitant l’approbation du Bundesrat ou non. L’énoncé en sera soit « Le Bundestag a adopté la loi suivante avec l’approbation du Bundesrat », soit « Le Bundestag a adopté la loi suivante ».

La distinction entre lois d’approbation et lois pouvant faire l’objet d’une opposition est essentielle pour définir la coopération entre le Bundestag et le Bundesrat dans le cadre de la procédure législative.

Lois d’approbation

Le rang et l’importance politiques que la Constitution confère au Bundesrat découlent principalement de son droit de codécision pour les lois d’approbation. Ces lois ne peuvent être adoptées qu’à la condition que le Bundesrat et le Bundestag soient d’accord. Si le Bundesrat s’y oppose définitivement, les lois d’approbation sont réputées échouées.

La Loi fondamentale stipule expressément et définitivement quelles lois nécessitent l’approbation du Bundesrat. D’une manière générale, les lois d’approbation se divisent en trois groupes :

  • Les lois portant modification de la Constitution.
    Dans ce cas, l’approbation du Bundesrat est même requise à la majorité des deux tiers (46 voix). (Article 79, alinéa 2, de la Loi fondamentale).
  • Les lois touchant, d’une manière ou d’une autre, aux finances des Länder.
    Du côté des recettes, il s’agit essentiellement de toutes les lois d’impôts au produit desquels participent les Länder ou les communes (article 105, alinéa 3, de la Loi fondamentale) : par exemple la taxe sur les salaires, l’impôt sur le revenu, la taxe sur la valeur ajoutée et les taxes professionnelles.
    Du côté des dépenses, il s’agit notamment de toutes les lois fédérales contraignant les Länder à fournir à des tiers des prestations en espèces, des prestations en nature ou d’autres prestations de ce type (article 104a, alinéa 4, de la Loi fondamentale).
  • Les lois dont l’exécution met en cause l’autonomie organisationnelle et administrative des Länder.
    Les Länder ont le droit de réglementer l’organisation des administrations et la procédure administrative par des lois régionales divergeant des lois fédérales. De ce fait, l’approbation du Bundesrat est uniquement nécessaire si, une réglementation identique sur l’ensemble du territoire fédéral s’avérant indispensable pour un motif particulier, la loi fédérale réglemente la procédure administrative sans que, à titre exceptionnel, les Länder puissent en disposer autrement (article 84, alinéa 1, de la Loi fondamentale).

Résolutions sur les lois d'approbation

© Bundesrat | 2004

Lois pouvant faire l’objet d’une opposition

La Loi fondamentale prend comme point de départ le cas de base des lois qui ne nécessitent pas l’approbation du Bundesrat. En effet, elle énumère explicitement les lois nécessitant une approbation expresse. Ainsi, toutes les lois ne pouvant être classées parmi l’un des thèmes énumérés sont des lois pouvant faire l’objet d’une opposition. Dans ce cas, l’influence du Bundesrat est plus réduite que dans le cas des lois d’approbation. Le Bundesrat peut exprimer ses divergences de vue en opposant son veto à la loi. L’opposition du Bundesrat peut être mise en minorité par le Bundestag allemand.

Si le Bundesrat décide à la majorité absolue de ses voix (majorité des membres) de faire opposition, cette opposition ne peut être mise en minorité que par une majorité absolue au Bundestag (majorité des membres = majorité du chancelier). Si le Bundesrat fait opposition à la majorité des deux tiers, le Bundestag ne pourra rejeter cette opposition qu’avec deux tiers des suffrages exprimés et à la condition que ces voix représentent au moins la moitié de la totalité des membres.

Contribution aux lois pouvant faire l'objet d'une opposition

© Bundesrat | 2004

Partage des lois en deux parties et litiges sur la nature des lois

L’approbation ou le rejet ne peuvent jamais porter que sur une loi prise dans son ensemble ; il est impossible de ne rejeter qu’une partie de la loi. Il est cependant permis, selon le droit constitutionnel, que des lois qui ne nécessitent l’approbation du Bundesrat que pour des raisons relatives à la procédure soient scindées en une loi de procédure – qui nécessite l’approbation du Bundesrat – et une loi de fond – qui ne nécessite pas l’approbation du Bundesrat. Dès lors, le Bundesrat peut tout au plus s’opposer à la loi de fond, sachant que son veto pourra être mis en minorité par le Bundestag. Selon la Cour constitutionnelle fédérale, il est possible de procéder à de tels partages dans les limites du pouvoir discrétionnaire du législateur. D’après le Bundesrat, ces limites sont dépassées lorsque, en raison de la teneur de leurs dispositions, les lois concernées doivent nécessairement former une unité sur le plan de la technique législative.

En cas de litige sur la nature d’une loi, il revient tout d’abord au président fédéral de décider, au moment de sa promulgation, s’il s’agit d’une loi d’approbation ou non. Toutefois, seule la Cour constitutionnelle fédérale pourra prendre une décision définitive et contraignante en la matière.

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